進一步完善我國冷鏈食品安全監(jiān)管的建議
張長峰
近年來，我國冷鏈食品行業(yè)依托物流技術(shù)創(chuàng)新和消費升級實現(xiàn)高速增長，2023年冷鏈食品需求總量達3.5億噸，同比增長6.1%。然而，行業(yè)快速擴張與監(jiān)管體系滯后的矛盾日益凸顯，冷鏈食品新業(yè)態(tài)在“大步快走”的同時，具有滯后性的法律法規(guī)與監(jiān)管難以“亦步亦趨”的跟隨，給包括冷鏈食品在內(nèi)的我國食品安全監(jiān)管帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：
一是冷鏈食品安全監(jiān)管依據(jù)不完善。第一，基礎(chǔ)立法滯后。作為我國食品安全監(jiān)管法律體系核心的《中華人民共和國食品安全法》（2021年修訂，以下簡稱食品安全法）對冷鏈環(huán)節(jié)的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏溫度控制、全程追溯等具體規(guī)范，導(dǎo)致執(zhí)法標準模糊。例如，《食品安全法》第一百五十條關(guān)于“食品”的定義遺漏了半成品類食品，而實際上半成品類食品在冷鏈食品的種類構(gòu)成中恰恰占比極大。在冷鏈食品業(yè)快速發(fā)展的當下，針對冷鏈食品相關(guān)的法條，僅在第三十三條第六款“貯存、運輸和裝卸食品的容器、工具和設(shè)備應(yīng)當安全……，并符合保證食品安全所需的溫度、濕度等特殊要求”，以及第五十六條第一款“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當……定期清洗、校驗保溫設(shè)施及冷藏、冷凍設(shè)施”中有略有涉及，而且未能覆蓋到冷鏈食品的全流程。此外，冷鏈物流作為獨立業(yè)態(tài)的立法空白，導(dǎo)致監(jiān)管依據(jù)分散于《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《藥品管理法》等多部法律中，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。第二，標準體系銜接不足。地方制定的標準和規(guī)范，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，使得各省市之間也有差異，這就導(dǎo)致了各地冷鏈食品標準不一、效力不同，與行業(yè)標準和國家標準存在交叉矛盾，增加了冷鏈食品監(jiān)管難度。另外，國內(nèi)冷鏈標準與國際標準存在差距。如我國現(xiàn)行冷鏈標準《冷藏、冷凍食品物流包裝與運輸要求》）與國際食品法典委員會（CAC）標準存在差異，跨境貿(mào)易中易引發(fā)質(zhì)量爭議。如全球貯藏和配送標準（BRCGS）要求AA級認證需涵蓋食品安全管理體系、設(shè)備技術(shù)等多維度，而我國部分標準僅聚焦溫度控制，忽視流程管理。
二是冷鏈食品安全監(jiān)管體制機制不暢通。第一，多頭監(jiān)管與責任真空并存。冷鏈物流涉及生產(chǎn)、倉儲、運輸、銷售等多個環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)、交通、市場監(jiān)管等分管部門職責交叉，易出現(xiàn)“分段監(jiān)管”導(dǎo)致的銜接漏洞。雖然食品安全監(jiān)管職能由國家市場監(jiān)督管理總局負責，但在地方監(jiān)管中，由于食品冷鏈長流程、多環(huán)節(jié)特點造成了多頭監(jiān)管現(xiàn)象突出，常出現(xiàn)“倉儲環(huán)節(jié)歸商務(wù)局、運輸環(huán)節(jié)歸交通局、銷售環(huán)節(jié)歸市場監(jiān)管局”的碎片化管理推諉現(xiàn)象。比如對于進口冷鏈食品，根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，進口食品經(jīng)過海關(guān)檢驗檢疫合格進入國內(nèi)市場后由各級市場監(jiān)督部門進行監(jiān)管。但由于監(jiān)管主體間協(xié)作機制不健全、信息共享機制缺失，這種監(jiān)管部門的轉(zhuǎn)移常常會造成監(jiān)管脫節(jié)，給進口冷鏈食品安全帶來極大的風險隱患。第二，重末端輕過程傾向突出?，F(xiàn)行執(zhí)法模式偏重對不合格食品的查處，忽視過程控制，約70%的監(jiān)管資源集中于終端的市場抽檢，對冷鏈運輸中的溫度斷鏈、包裝破損等過程性風險缺乏動態(tài)監(jiān)控。此外，冷鏈食品的日常性、常規(guī)性監(jiān)管往往流于形式，在事前監(jiān)管與事中監(jiān)管經(jīng)常性缺位的情況下，監(jiān)管部門往往都是在食品安全事件發(fā)生之后才實施所謂的“滅火式”“運動式”執(zhí)法。
為了保障冷鏈食品行業(yè)的長期健康發(fā)展，我們應(yīng)該從立法、執(zhí)法等多維度完善冷鏈食品安全監(jiān)管機制，建議如下：
一、完善冷鏈食品的相關(guān)立法和標準規(guī)范
（一）修訂《食品安全法》，增設(shè)冷鏈專章，明確各環(huán)節(jié)主體責任與溫度控制要求；或者單獨制定一部專門的食品流通相關(guān)的法律，在這之中對冷鏈食品的運行全程作出規(guī)定。
（二）冷鏈食品標準應(yīng)當與國際標準接軌，降低跨國冷鏈食品監(jiān)管工作的難度。比如針對新時期的進口冷鏈食品安全問題和特征，結(jié)合我國國情，借鑒美國、德國和日本等國家進口冷鏈食品監(jiān)管制度，完善《中華人民共和國進出口食品安全管理辦法》，增加冷鏈食品監(jiān)管條款，對所涉及的風險檢控、應(yīng)急處理、責任劃分等作出明確規(guī)定；參照美國《國外供應(yīng)商驗證計劃法規(guī)》構(gòu)建我國的國外食品供應(yīng)商驗證制度，從源頭上確保進口冷鏈食品的安全。
二、創(chuàng)新協(xié)同治理，優(yōu)化監(jiān)管效能
（一）政府主導(dǎo)建立跨部門的冷鏈安全委員會，統(tǒng)籌制定監(jiān)管政策，逐步建立起包括食品監(jiān)管部門、海關(guān)檢疫部門以及交通運輸部門等在內(nèi)的冷鏈食品安全綜合協(xié)調(diào)組織或聯(lián)席會議制度。實行對冷鏈食品的綜合監(jiān)管與整體治理，推動跨區(qū)域冷鏈食品的協(xié)同監(jiān)管、監(jiān)管互認與信息共享，以此避免冷鏈食品在流通中因環(huán)節(jié)和區(qū)域的移轉(zhuǎn)而造成的監(jiān)管脫節(jié)。
（二）推行全過程風險管控，將監(jiān)管重心從抽檢轉(zhuǎn)向過程控制。強制企業(yè)建立基于數(shù)字化新技術(shù)全流程可追溯機制，使得冷鏈食品生產(chǎn)流通的每一個環(huán)節(jié)都可以做到信息追溯和查詢，這樣既能夠明確各方主體責任，又有助于提高監(jiān)管效率，充分確保了冷鏈食品安全，真正實現(xiàn)冷鏈食品“來源可溯、去向可查、責任可究”。
作者簡歷：
張長峰，1976年8月出生，湖北五峰人，土家族；博士、教授、國務(wù)院特殊津貼專家、山東省政府特殊津貼專家；山東省政協(xié)委員、民盟山東省委委員。國家農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流工程技術(shù)研究中心（山東省商業(yè)集團有限公司）科技研發(fā)部部長、重點實驗室（山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）主任?？萍疾俊⑸綎|省科技廳入庫專家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“科創(chuàng)中國”果蔬貯藏物流產(chǎn)業(yè)服務(wù)團副團長，全國物流標準化技術(shù)委員會第三屆冷鏈物流分技術(shù)委員會副主任委員，山東省人民政協(xié)理論研究會第四屆理事會理事。
國家“十二五”以來，連續(xù)承擔國家重點研發(fā)計劃項目課題8項；作為首位發(fā)明人獲發(fā)明專利15項；以第一或通訊作者發(fā)表SCI和EI收錄文章27篇；制定國家標準12項；出版專著4部；獲教育部科技進步一等獎、二等獎各1項、省政府科技進步二等獎1項等。立足本職工作，50余件建言被全國政協(xié)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、民盟中央和省委辦公廳采納，以及獲得省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示。多次獲民盟中央、民盟省委建言獻策突出貢獻獎； 2024年度山東省政協(xié)“履職優(yōu)秀委員”；2020年獲“省直機關(guān)最美職工”榮譽稱號。
