關(guān)于推動(dòng)我省田園綜合體高質(zhì)量發(fā)展的建議
張長峰
黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，山東省將田園綜合體建設(shè)作為打造鄉(xiāng)村振興齊魯樣板的重要抓手。截至2023年底，全省已創(chuàng)建國家級田園綜合體試點(diǎn)項(xiàng)目7個(gè)，省級示范項(xiàng)目30余個(gè)，覆蓋16個(gè)地市，累計(jì)投資規(guī)模超300億元，帶動(dòng)周邊農(nóng)戶年均增收8000~10000元。以臨沂朱家林、濰坊坊子玉泉洼為代表的示范項(xiàng)目，通過“農(nóng)業(yè)+文旅+社區(qū)”的融合發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了糧食畝產(chǎn)提升15%、游客接待量年均增長30%的良好成效。在我省田園綜合體取得顯著成績的同時(shí)，用地管控失序、建設(shè)方向偏移、主體權(quán)益失衡等問題逐漸顯現(xiàn)，這些問題嚴(yán)重制約著田園綜合體的可持續(xù)發(fā)展，亟需通過制度創(chuàng)新和系統(tǒng)治理實(shí)現(xiàn)根本性突破。存在的主要問題：
一是用地管控存在漏洞。國家、省、市針對耕地“非糧化”“非農(nóng)化”及設(shè)施農(nóng)用地管理發(fā)布了一系列政策文件。如青島等地市逐項(xiàng)對應(yīng)建立了負(fù)面清單，但基層對用地類型仍缺乏清晰認(rèn)識，對破壞耕作層、設(shè)施農(nóng)用地的認(rèn)定及耕地可種植作物種類等方面的政策要求依舊模糊，對一般農(nóng)田、永久基本農(nóng)田、設(shè)施農(nóng)用地等管理不規(guī)范，出現(xiàn)一些打“脫農(nóng)”擦邊球的規(guī)避辦法：建筑采用架空結(jié)構(gòu)，以滿足不破壞耕作層的要求；修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除；用可移動(dòng)的集裝箱和房車進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)。部分項(xiàng)目擅自改變設(shè)施農(nóng)用地用途，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施改建為經(jīng)營性場所，如我省某市某田園綜合體項(xiàng)目擅自將120畝基本農(nóng)田改建為商業(yè)民宿，暴露出“以農(nóng)用地流轉(zhuǎn)之名行商業(yè)開發(fā)之實(shí)”的普遍現(xiàn)象。
二是規(guī)劃建設(shè)偏離本源。我省田園綜合體項(xiàng)目建設(shè)功能定位異化趨勢明顯，過度強(qiáng)調(diào)文旅開發(fā)，而對提升農(nóng)業(yè)附加值的農(nóng)產(chǎn)品加工、物流等產(chǎn)業(yè)鏈延伸投入則相對薄弱。部分綜合體將主要精力放在建設(shè)仿古建筑、主題樂園等“非農(nóng)”設(shè)施上，還有一些田園綜合體項(xiàng)目偏重于純休閑、農(nóng)家樂等文旅項(xiàng)目，喪失了農(nóng)業(yè)田園的本質(zhì)。雖然在一定程度上這些項(xiàng)目可以帶來經(jīng)濟(jì)效益，但是功能單一、缺乏特色、同質(zhì)化和可復(fù)制性太強(qiáng)，一哄而上搞鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、采摘，無法形成品質(zhì)和規(guī)模，市場競爭力較弱。我省某市某投資5.8億元的田園綜合體，農(nóng)業(yè)用地占比從規(guī)劃方案的65%降至實(shí)際建設(shè)的41%，文旅設(shè)施投資占比達(dá)72%，但配套建設(shè)的智能溫室大棚卻長期閑置。
三是農(nóng)民權(quán)益保障不足。部分地方政府因不能投入足夠資金，為了在田園綜合體建設(shè)中吸引更多資金，一些村莊將土地和生態(tài)資源出售給外部開發(fā)商，以進(jìn)行大規(guī)模的種植養(yǎng)殖、房地產(chǎn)開發(fā)以及鄉(xiāng)村旅游建設(shè)。然而，大部分開發(fā)商注重的并不是生態(tài)問題，而是更加注重自身的利益，因而搶占更好的土地。在建設(shè)過程中盲目發(fā)展大型農(nóng)業(yè)，購買土地使用權(quán)，雇用高科技人員，從外地引進(jìn)廉價(jià)工人和農(nóng)民，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在田園綜合體中的地位和應(yīng)享有的利益減少甚至被剝離，偏離了解決農(nóng)民問題的初衷。我省某市某項(xiàng)目土地流轉(zhuǎn)中存在“以租代征”現(xiàn)象，涉及農(nóng)戶163戶，合同約定租金每5年遞增5%，但實(shí)際執(zhí)行中連續(xù)8年未調(diào)整，折算實(shí)際購買力下降31%。我省某市某企業(yè)主導(dǎo)的田園綜合體，農(nóng)民以土地入股占比僅15%，但需承擔(dān)80%的田間管理工作。
基于以上問題，為推動(dòng)我省田園綜合體高質(zhì)量發(fā)展，需要政府、企業(yè)、農(nóng)民三方協(xié)同發(fā)力。建議省委省政府成立專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門力量，盡快完成全省綜合體項(xiàng)目的全面核查整改。通過制度創(chuàng)新破解土地瓶頸，通過產(chǎn)業(yè)再造回歸農(nóng)業(yè)本質(zhì)，通過機(jī)制改革保障農(nóng)民權(quán)益，真正將田園綜合體打造成為齊魯鄉(xiāng)村振興的示范標(biāo)桿。具體建議如下：
一是構(gòu)建用地管控體系。建議我省農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源和規(guī)劃部門完善制度設(shè)計(jì)，制定《山東省田園綜合體用地管理辦法》，建立“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)-產(chǎn)業(yè)融合-生態(tài)保護(hù)”三級用地分類管制制度。進(jìn)一步明確責(zé)任主體，建立田園綜合體項(xiàng)目、土地、設(shè)施農(nóng)用地等綜合信息管理平臺(tái)，細(xì)化監(jiān)管細(xì)則，強(qiáng)化聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法力度，積極探索耕地保護(hù)、項(xiàng)目監(jiān)管的長效機(jī)制。例如，2021年，青島市自然資源和規(guī)劃局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保障和規(guī)范田園綜合體規(guī)劃建設(shè)強(qiáng)化耕地保護(hù)的通知》，要求項(xiàng)目所在區(qū)（市）要強(qiáng)化部門協(xié)同，建立項(xiàng)目立項(xiàng)、推進(jìn)、建設(shè)、驗(yàn)收階段的全過程聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，確保項(xiàng)目實(shí)施主體依法依規(guī)利用土地，依法依規(guī)推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。
二是因地制宜，“回歸本源”。一是我省地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文廣體旅等部門要加強(qiáng)田園綜合體總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。通過對項(xiàng)目所在地區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)力度、目標(biāo)市場未來的消費(fèi)狀況等分析的基礎(chǔ)上，明晰田園綜合體所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的競爭優(yōu)勢，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜旅則旅，定位不同的發(fā)展模式。例如，以沂水縣尹家峪為代表的“綠水青山”生態(tài)發(fā)展型；以泗水縣圣水峪為代表的“宜居美麗”鄉(xiāng)村康養(yǎng)型；以長清區(qū)泉城茶道為代表的農(nóng)事體驗(yàn)型；以惠民縣智惠民饗為代表的文旅體驗(yàn)型。二是要加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施保障，明確組織領(lǐng)導(dǎo)、參與主體、資源配置、重點(diǎn)項(xiàng)目和建設(shè)成效等內(nèi)容。三是制定《山東省田園綜合體建設(shè)規(guī)范》《山東省田園綜合體建設(shè)負(fù)面清單》等政策文件，明確農(nóng)業(yè)用地占比不得低于60%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資比例不低于45%。
三是完善農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。一是推廣“保底收益+按股分紅+勞務(wù)收入”復(fù)合分配模式，強(qiáng)化多元化利益聯(lián)結(jié)，將更多就業(yè)崗位和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益留給農(nóng)民。例如，煙臺(tái)招遠(yuǎn)市某項(xiàng)目將農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)折算為股權(quán)，設(shè)置每畝每年1200元保底收益，并按純利潤的20%二次分紅，2023年帶動(dòng)農(nóng)戶戶均增收2.3萬元。二是創(chuàng)新主體參與機(jī)制，建立“村黨支部+合作社、企業(yè)、村集體+農(nóng)民代表”的治理架構(gòu)，確保決策層農(nóng)民代表比例不低于30%。三是健全社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，推行“土地?fù)Q保障”計(jì)劃，將土地流轉(zhuǎn)收益的10%劃入專項(xiàng)保障基金，為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼，建立“以工代訓(xùn)”制度，確保每個(gè)田園綜合體提供不低于30%的技術(shù)性崗位，試點(diǎn)建設(shè)田園社區(qū)，配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心、子弟學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施等。
作者簡介：
張長峰，1976年8月出生，湖北五峰人，土家族；博士、教授、國務(wù)院特殊津貼專家、山東省政府特殊津貼專家；山東省政協(xié)委員、民盟山東省委委員。國家農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流工程技術(shù)研究中心（山東省商業(yè)集團(tuán)有限公司）科技研發(fā)部部長、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）主任?？萍疾俊⑸綎|省科技廳入庫專家，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“科創(chuàng)中國”果蔬貯藏物流產(chǎn)業(yè)服務(wù)團(tuán)副團(tuán)長，全國物流標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)第三屆冷鏈物流分技術(shù)委員會(huì)副主任委員，山東省人民政協(xié)理論研究會(huì)第四屆理事會(huì)理事。
國家“十二五”以來，連續(xù)承擔(dān)國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目課題8項(xiàng)；作為首位發(fā)明人獲發(fā)明專利15項(xiàng)；以第一或通訊作者發(fā)表SCI和EI收錄文章27篇；制定國家標(biāo)準(zhǔn)12項(xiàng)；出版專著4部；獲教育部科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)、二等獎(jiǎng)各1項(xiàng)、省政府科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)1項(xiàng)等。立足本職工作，50余件建言被全國政協(xié)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、民盟中央和省委辦公廳采納，以及獲得省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示。多次獲民盟中央、民盟省委建言獻(xiàn)策突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)； 2024年度山東省政協(xié)“履職優(yōu)秀委員”；2020年獲“省直機(jī)關(guān)最美職工”榮譽(yù)稱號。
